Viernes, 10 Agosto 2018 00:00

Fuerzas Armadas para la democracia del siglo XXI

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Diversos proyectos de la oposición tienen un curioso propósito: que una ley derogue un decreto reglamentario. Los decretos reglamentarios, a diferencia de los decretos de necesidad y urgencia, de los decretos delegados y de los decretos de promulgación parcial de leyes, constituyen una atribución exclusiva del Presidente de la Nación, conforme al artículo 99, inciso 2º de la Constitución Nacional.

 

Existen como una atribución del Poder Ejecutivo desde la sanción de la Constitución Nacional en 1853. En este aspecto, nuestros constituyentes, siguiendo el criterio de Alberdi, se apartaron del modelo norteamericano, que no prevé esta facultad, aunque en algún sentido las llamadas executive orders (órdenes ejecutivas) pueden asimilarse, si bien en los Estados Unidos han tenido, por lo menos hasta la presidencia de Donald Trump, un alcance mucho más limitado.

Es un rasgo del presidencialismo argentino, mucho más fuerte, en materia doméstica, que el norteamericano, que la reforma constitucional de 1994 no modificó, ya que su objetivo fue atenuar, no suprimir el presidencialismo.

Los decretos reglamentarios llenan los vacíos de las leyes y no deben, como dice la Constitución, alterar su espíritu. Si lo hacen, incurren en inconstitucionalidad por exceso reglamentario, que puede ser declarada judicialmente en ejercicio del control de constitucionalidad. Son los jueces, no los legisladores, los que pueden hacerlo, porque se trata de una atribución que el Ejecutivo ejerce jure proprio. Por eso, la ley 26122, que reglamenta la intervención del Congreso cuando el Presidente hace uso de una atribución legislativa, no los contempla.

De todas formas, en este caso no hay ninguna inconstitucionalidad. Al contrario, había una inconstitucionalidad que el decreto nº 683/2018 firmado por el Presidente de la Nación, Mauricio Macri, el Jefe de Gabinete de Ministros, Marcos Peña y el ministro de Defensa, Oscar Raúl Aguad, ha reparado.

Debemos iniciar el análisis por el contexto político en el cual la ley de defensa fue dictada. Ello ocurrió a finales de la presidencia del doctor Raúl Alfonsín, primer gobierno democrático luego de la última dictadura militar; contando con el consenso de la oposición, que era entonces el Partido Justicialista liderado por el doctor Antonio Cafiero.

Recordemos que ese consenso entre el partido gobernante y la primera oposición logró acuerdos políticos que dieron origen a la ley 23548 de coparticipación federal de impuestos y la ley nº 23554 de defensa, que prohibía la inteligencia interior por parte de las Fuerzas Armadas.

En el año 2006 Néstor Kirchner avanzó en la reglamentación de la ley de defensa en forma exorbitante. Tanto el decreto 727/2006 como el decreto Nº 1691/2006 excedieron los límites de regulación de la ley nº 23554, admitidos constitucionalmente. El decreto nº 683/2018 del presidente Macri modificó diversos artículos (1º, 3º, 23) del decreto 727/2006 de forma tal de rectificar la regulación exorbitante.

El artículo 1º del decreto 727/2006 no reglamentaba, sino que en forma manifiesta modificaba la ley 23554. En efecto, esta, en ningún momento, limita las agresiones de origen externo a las protagonizadas por Fuerzas Armadas pertenecientes a otros Estados. Es decir, el decreto de Kirchner limitó inconstitucionalmente la posibilidad de acción de las Fuerzas Armadas. En cambio, el decreto de Macri vuelve las cosas al cauce de la ley, al prescribir, sin aquella limitación, que las Fuerzas Armadas serán empleadas en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política nuestra patria; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

Asimismo, al sustituir el artículo 3º de la reglamentación anterior, que prohibía que las Fuerzas Armadas contemplaran en su doctrina, su organización y su funcionamiento hipótesis de participación en tareas de seguridad interior, el decreto de Macri reglamenta la cuestión en una forma más consistente con la ley de seguridad interior, la ley 24059, ya que esta ley, en su artículo 27, permite que las Fuerzas Armadas, a requerimiento del ministro de Seguridad y bajo circunstancias que hubieran dado lugar a la integración de un "comité de crisis" para reestablecer la seguridad interior, apoyen logísticamente las operaciones de seguridad interior con, por ejemplo, sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones. Por este motivo, la nueva redacción establecida para el artículo 3° de la reglamentación de la ley de defensa, al incluir entre las operaciones de las Fuerzas Armadas las encuadradas en la ley 24059, no excede las facultades reglamentarias del PEN, sino que, al contrario, instrumenta el aporte de aquellas fuerzas, que se traducirá en la integración operativa de sus funciones de apoyo logístico con las fuerzas de seguridad. Esto, vale la pena insistir, no solo no está prohibido por las leyes de defensa y de seguridad, sino que ese plexo normativo lo contempla expresamente.

Por otra parte, la modificación del artículo 23 de la reglamentación de la ley de defensa, que se refiere a la misión primaria fundamental de las Fuerzas Armadas, responde a la intención de no circunscribir dicha misión a la defensa contra agresiones externas perpetradas, únicamente, por fuerzas militares de otros Estados, como sí lo hacía el decreto del ex presidente Kirchner. Por eso, ahora, la reglamentación aprobada por el presidente Macri establece que la misión primaria fundamental del instrumento militar con base en la cual este debe ser planificado consiste en asegurar la defensa nacional ante situaciones de agresión externa; esto en absoluta concordancia con la definición legal de "defensa nacional", que no condiciona en momento alguno las hipótesis de defensa nacional a agresiones que provengan de Fuerzas Armadas extranjeras, sino que alude a "agresiones de origen externo". El decreto que sí se alejaba de la ley de defensa era, entonces, el 727/2006, porque recortaba la función que dicha ley asigna a las Fuerzas Armadas.

Finalmente, la derogación del decreto nº 1691/2006 resultó imprescindible en tanto este decreto contenía la aprobación de la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, dictada por el entonces Presidente de la Nación en exceso de las facultades otorgadas por la ley 23553 que, para regular estas materias, exige el previo asesoramiento del Consejo de Defensa Nacional (artículo 10), cuya participación había sido omitida al dictar la norma derogada. Además, la directiva aprobada por Kirchner excluía la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones para conjurar amenazas externas cuando ellas no provinieran de Fuerzas Armadas de otros Estados.

En conclusión, lejos de incurrir en ninguna inconstitucionalidad, el decreto 683/2018 repara la grosera inconstitucionalidad del decreto dictado por el presidente Néstor Kirchner en el año 2006 bajo la falsa premisa de que reglamentaba la ley de defensa nacional.

La ley en sí misma, y en una interpretación concordada con la ley de seguridad interior, resulta suficientemente clara en cuanto a que si bien las Fuerzas Armadas no pueden intervenir en ningún supuesto que afecte la seguridad interior, sí lo pueden hacer en las circunstancias previstas en el artículo 27 de la ley 24059 y a requerimiento del Comité de Crisis y con las limitaciones allí establecidas.

Esta interpretación está corroborada por las manifestaciones realizadas en estos días por dos dirigentes políticos, uno perteneciente al radicalismo y otro al justicialismo, que tuvieron especial protagonismo en la elaboración de esa ley. Me refiero al ex ministro de Defensa de Raúl Alfonsín, Horacio Jaunarena, y a Miguel Ángel Toma.

El decreto de Kirchner solo se explica como parte del relato que intentó exponer desde su llegada a la presidencia. Recordemos sus aires fundacionales. Para muchos jóvenes que escuchaban sus discursos y los de su esposa (en los tiempos libres que les dejaba el arqueo de los bolsos que les llevaban Ricardo Jaime, José López, Lázaro Báez y otros próceres del kirchnerismo), la democracia se había iniciado el 25 de mayo de 2003. Y me quedo corto: la historia argentina había nacido en esa fecha.

La dictadura se había desarrollado hasta la asunción de Kirchner. El mismo Raúl Alfonsín nada había hecho por la democracia. Basta recordar que en 2004 Kirchner pidió perdón por la omisión de los gobiernos argentinos en enfrentar los delitos de lesa humanidad.

En ese contexto, a veinte años de iniciada la democracia, era necesario demonizar a las Fuerzas Armadas, no solamente a quienes habían cometido delitos, sino a la institución misma. Por eso la necesidad de restringir sus competencias.

Hoy necesitamos contar con Fuerzas Armadas que sean parte de la democracia argentina, para lo cual hay que darles una misión y unas funciones que les permitan ser útiles, especialmente cuando las tradicionales hipótesis de conflicto, las guerras convencionales con países limítrofes, felizmente se han apagado.

No, las Fuerzas Armadas no sustituirán a las fuerzas de seguridad interior, solo colaborarán con ellas en ámbitos muy delimitados. Ser útiles, estar integradas a todos los estamentos de la sociedad, será por un lado positivo para la eficacia del combate contra agresiones externas de muy diversa índole. Por el otro, sepultará para siempre cualquier atisbo de conflicto con la democracia argentina.

Dejemos de lado los fantasmas del pasado y afrontemos con inteligencia y generosidad el futuro.

Jorge Enríquez
Diputado nacional por CABA (Cambiemos- PRO)

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Fundado el 4 de agosto de 2003

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