La distribución de la recaudación tributaria entre la Nación y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una cuestión de permanente debate en nuestro país. En los últimos 30 años se han dado muchos cambios, tanto en la distribución primaria como secundaria. La modificación más reciente se relaciona con la resolución de la Corte Suprema de Justicia respecto a la Ciudad, que eleva el coeficiente legal automático del 1,4% al 2,95%. 

Teniendo en cuenta esta decisión judicial, pasaremos a describir la evolución de los coeficientes secundarios efectivos de las 23 provincias y de la Ciudad durante las últimas tres décadas, incluido 2023. La particularidad de este análisis es que se considera lo efectivamente recibido por cada jurisdicción dentro del total enviado a las 24 jurisdicciones, independientemente de cómo se estructuró el marco legal de la distribución.

La Argentina es un país organizado políticamente con una estructura federal. El sistema de coparticipación de impuestos actualmente vigente está fundado en la ley 23.548, de 1988, con sus leyes modificatorias y complementarias, las cuales están permanentemente sujetas a debate, en tanto que no se apoyan en bases objetivas para establecer el reparto de recursos. Por mandato constitucional de la reforma de 1994, esas normas deberían haber sido reemplazadas en 1996 por un nuevo arreglo institucional.

Desde 2018, y también fruto del consenso fiscal firmado entre la Nación y las provincias, la masa coparticipable bruta se vio acrecentada, al incorporar por un lado los fondos provenientes de la suspensión de detracciones específicas de ganancias para la ANSeS y para los fondos (Conurbano y NBI) y, por otro, fruto de que se estableció un sistema de compensación para evitar que las provincias (excepto Buenos Aires) vean modificada su situación respecto a 2017.

Por último, a fines de 2020, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tuvo un cambio en el coeficiente primario de distribución de recursos nacionales, que, en efecto, fue una baja desde el 3,5% al 1,4%.

Primero, mediante el decreto 735/2020 del Poder Ejecutivo Nacional, se le redujo en 1,18 puntos porcentuales su participación para la creación del Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la provincia de Buenos Aires. Luego, mediante la ley 27.606 se introdujo una nueva modificación, retrayendo el coeficiente en 0,92 puntos porcentuales hasta el 1,4%, y asignando a la jurisdicción un monto fijo con actualización trimestral por inflación para poder hacer frente a los gastos de la fuerza de seguridad.

A fines de 2022, la Corte Suprema de Justicia dictó una medida cautelar que ordena entregarle a la Ciudad de Buenos Aires el 2,95% de la masa de fondos coparticipables y retirarle, lógicamente, los fondos que obtenía a través de la cuenta Obligaciones del Tesoro para financiar el gasto de la fuerza de seguridad.

Por este motivo, en 2023 se espera que la participación efectiva de las transferencias automáticas a las provincias y a la Ciudad, como porcentaje de la recaudación total nacional (sin seguridad social y comercio exterior), aumente en 1,4 puntos porcentuales respecto de 2022 y alcance el máximo de los últimos 30 años, del orden del 51%.

Evolución de la distribución secundaria efectiva

Teniendo definida la evolución de los recursos automáticos enviados por el gobierno nacional al conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, se puede profundizar en el análisis de la distribución entre provincias y la Ciudad, es decir en la distribución secundaria.

Del análisis punta a punta surge que, de las 24 jurisdicciones, seis tendrían un aumento de su participación automática efectiva secundaria entre 1993 y 2023. Una jurisdicción mantendría su participación y 17 la verían reducirse.

Resalta la participación de la provincia de Buenos Aires por su evolución variable. En los tres años posteriores a la implementación del Fondo del Conurbano en 1992, su coeficiente secundario efectivo (es decir la participación bonaerense efectivamente recibida del total enviado automáticamente a las provincias y a la Ciudad) se acercó al 25%. Con el tope de $650 millones establecido para dicho fondo en 1996, la participación se estabilizó apenas por debajo del 24% hasta 2002. La falta de actualización de este tope en una economía inflacionaria como lo fue la de los años siguientes llevó a la participación secundaria de la provincia a caer año tras año, hasta llegar al mínimo histórico en 2016 (18%).

Una jurisdicción que incrementó sustancialmente su participación secundaria en 2016 fue la Ciudad de Buenos Aires, que vio subir en más de tres puntos su porcentaje de distribución secundaria efectiva (de 1,9% a 5%), por el decreto 194/2016, de su coeficiente primario, que pasó de 1,4% a 3,75% y, que luego del Consenso Fiscal, en 2018 se estableció en 3,5% de los fondos coparticipables. En 2021, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires registró una reducción de 2,3 puntos porcentuales de su participación secundaria efectiva, debido a que disminuyó su coeficiente primario a 1,4%.

Desde esta perspectiva se puede concluir que la provincia de Buenos Aires y la Ciudad fueron las jurisdicciones que más variabilidad de participación efectiva secundaria tuvieron en los últimos 30 años.

Buenos Aires obtendría en 2023 una participación efectiva automática del 22,4%, es decir 2,5 puntos porcentuales menor que la máxima participación alcanzada en 1995. La Ciudad de Buenos Aires, por su parte, tendría en 2023 una participación secundaria efectiva del 4,4%, es decir 0,9 puntos porcentuales menor que la máxima alcanzada en 2018.

La discusión en la Argentina

La reciente decisión de la Corte Suprema respecto a la Ciudad de Buenos Aires ha generado un debate sobre la distribución de la recaudación tributaria en nuestro país. En este trabajo se optó por el punto de vista de la distribución efectiva, es decir el porcentaje efectivo de la recaudación tributaria nacional sin Seguridad Social y sin impuestos al comercio exterior que le queda a cada provincia y a la Capital. Se entiende que más allá de todo el marco legal y sus complejidades, a la hora de tener un debate sobre la distribución de los recursos es clave partir de la base de lo que efectivamente sucede en la actualidad.

Esta distribución efectiva de recursos tiene que servir de base para una discusión sobre cambios en la coparticipación federal de los impuestos. Pero es solamente una parte del financiamiento genuino de las jurisdicciones. Resta sumar todo lo relativo a la recaudación propia. De esta manera se puede llegar al concepto de capacidad de financiamiento del gasto de cada jurisdicción en la Argentina.

A la hora de avanzar en una discusión profunda, tampoco se puede ignorar la consideración de las responsabilidades de gasto.

Nadín Argañaraz
Presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal